Uchwała Antysmogowa niezagodna z prawem?

Szanowni Państwo,

W dniu 19 września 2017 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrywał skargi na uchwałę antysmogową dla Małopolski, którą sejmik uchwalił w styczniu tego roku. Skargi złożyły dwie osoby fizyczne eksploatujące instalacje, które nie spełniają wymogów oraz dwa podmioty gospodarcze, zajmujące się sprzedażą węgla. Sąd wstrzymał się z wydaniem orzeczenia do dnia 3 października 2017r.

Zdaniem Izby Gospodarczej Sprzedawców Polskiego Węgla skargi są jak najbardziej zasadne, zaś obowiązujące i projektowane uchwały antysmogowe muszę zostać dostosowane do obowiązującego prawa. Szersze uzasadnienie znajdą Państwa w załączniku lub na stronie izby: http://polski-wegiel.pl/tak-dla-ograniczenia-emisji-nie-dla-formy-wprowadzanych-rozwiazan-czyli-slow-kilka-dlaczego-uchwaly-antysmogowe-sa-niezgodne-z-prawem/

Zachęcam do podjęcia tematu.

Łukasz Horbacz
Prezes IGSPW
kom. 787 726 466

„TAK” DLA OGRANICZENIA EMISJI – „NIE” DLA FORMY WPROWADZANYCH ROZWIĄZAŃ czyli słów kilka, dlaczego uchwały antysmogowe są niezgodne z prawem

Wszyscy zgodzą się z tym, że należy dążyć i podejmować działania, celem ograniczenia
zanieczyszczenia powietrza. Obecnie lawinowo powstają i wprowadzane są tzw. uchwały
antysmogowe przez Sejmiki Wojewódzkie. Aktualnie chwały antysmogowe przyjęły Małopolska
(odrębną dla miasta Krakowa oraz odrębną dla pozostałej części województwa) oraz Śląsk. Prace
nad projektami uchwał prowadzą natomiast aktualnie województwa Opolskie, Dolnośląskie, Łódzkie,
Mazowieckie i Wielkopolskie. Co istotne, wszystkie wyżej wskazane uchwały bądź ich projekty, są
powieleniem tego samego wzorca uchwały, który jako pierwszy opracował Sejmik Województwa
Małopolskiego. Jedynie w niewielkim zakresie, poszczególne uchwały wprowadzają dodatkowe
rygory lub obowiązki. Jak wskazano we wszystkich uchwałach, podstawą ich wydania jest art. 96
ustawy Prawo ochrony środowiska. Istotnym jest również, że dnia 01 sierpnia 2017 roku Minister
Rozwoju i Finansów, w oparciu o treści art. 169 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, wydał
rozporządzenie w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe, określając szczegółowe wymagania
dla kotłów na paliwo stałe.
Niewątpliwym jest, że uchwały antysmogowe wprowadzają rewolucyjne dla użytkowników zmiany,
nakazując im wymianę kotłów oraz zakazując stosowania konkretnych rodzajów paliwa.
Jednocześnie w niektórych przypadkach, uchwały nakazują korzystanie z konkretnego rodzaju
systemu ogrzewania w postaci ogrzewania sieciowego lub gazowego. Inaczej mówiąc, Sejmiki
Wojewódzkie za pośrednictwem uchwał antysmogowych, wprowadzają szczegółowe wymagania dla
kotłów i miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwa stałe oraz wprowadzają standardy emisyjne
dla urządzeń. Czy tak dalece idące nakazy i zakazy wprowadzane w drodze uchwał przez Sejmiki
Wojewódzkie, są zgodne z prawem? Jeżeli dokonamy głębokiej analizy przepisów oraz orzecznictwa,
odpowiedź brzmi – NIE.
Jako najistotniejszy zarzut należy wskazać brak umocowania ustawowego do wprowadzenia w
uchwałach tak radykalnych przepisów, obciążających finansowo w tak dużym zakresie ich adresatów.
Jak już wyżej wskazano, uchwały wprowadzają de facto szczegółowe wymagania dla kotłów i
miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwa stałe oraz standardy emisyjne. Podczas gdy do
wprowadzania tych warunków, na podstawie ustawy, upoważniony został Minister właściwy do spraw
gospodarki, działający w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska. Efektem tego
upoważnienia jest wydane w ostatnich dniach, rozporządzenie z dnia 01 sierpnia 2017 roku, które
wprowadza wymagania dla kotłów, dopuszczając od 01 października 2017 roku, możliwość
sprzedaży i montażu jedynie kotłów spełniających co najmniej 5 klasę wg. Normy EN 303-5:2012.
Z analizy treści art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, z jednoczesnym uwzględnieniem
pozostałych jej przepisów, płyną wnioski jednoznaczne, mianowicie że w ramach upoważnienia
ustawowego z art. 96, Sejmik Wojewódzki może uchwalać uchwały jedynie o charakterze
tymczasowym i wyjątkowym. Nie można zatem w ramach uchwał sejmików wojewódzkich,
nakazywać wymiany kotłów lub stosowania konkretnych systemów ogrzewania.
Jeżeli przyjęlibyśmy przeciwnie, tak jak robią to Sejmiki, to efektem jest sytuacja jaka wystąpiła
obecnie, mianowicie że doszło do wprowadzenia podwójnych, a zarazem sprzecznych regulacji
prawnych w tym zakresie. Z jednej bowiem strony, na terenie poszczególnych województw
wprowadza się uchwały antysmogowe, z drugiej natomiast strony, na terenie całego kraju wprowadza
się rozporządzenie, które reguluje te same kwestie, a co istotne reguluje je w sposób odmienny.
Podstawowe różnice to:
1. rozporządzenie ministerialne dopuszcza możliwość wprowadzania do obrotu i użytkowania
kotłów zarówno automatycznych jak i ręcznych, podczas gdy większość uchwał
antysmogowych zakazuje stosowania kotłów z ręcznym podawaniem paliwa;
2. rozporządzenie ministerialne w zakresie kotłów dopuszczonych do obrotu i do użytkowania,
określa jedynie graniczne wartości emisji, nie wskazując żadnych wymagań w zakresie
minimalnej sprawności cieplnej kotła, podczas gdy większość uchwał antysmogowych poza
wartościami emisji, nakazuje również stosowanie kotłów spełniających określone poziomy
sezonowej efektywności energetycznej;
3. rozporządzenie ministerialne generalnie dopuszcza kotły na paliwa stałe, jako sposób
ogrzewania, z zastrzeżeniem że muszą spełniać określone graniczne wartości emisji, nie
zakazuje zatem używania kotłów na paliwa stałe, uznając że są instalacjami ekologicznymi,
podczas gdy część z uchwał antysmogowych wprost zakazuje na określonym terenie,
eksploatację kotłów na paliwa stałe, zobowiązując i zezwalając jedynie, do korzystania z
sieci ciepłowniczej lub gazowej, bądź z paliwa w postaci oleju opałowego;
Pojawia się zatem pytanie, jak powyższe sprzeczności rozstrzygnąć oraz jak zwykły użytkownik ma
się zachować, dokonując wyboru systemu ogrzewania i kotłów. Powyższe bezsprzecznie potwierdza,
że uchwały antysmogowe, podjęte lub projektowane według obecnej treści, są sprzeczne z
przepisami prawa, w szczególności z zakresem upoważnienia ustawowego.
Natomiast tak istotne i dotkliwe nakazy jak w uchwałach antysmogowych, pociągające za sobą
konieczność wydatkowania przez mieszkańców znacznych sum pieniędzy, są obecnie wprowadzane
w drodze najniższego rangą aktu prawnego, jakim jest akt prawa miejscowego. Uchwalanie uchwał
antysmogowych w takim brzmieniu i wprowadzanie dotkliwych obowiązków dla ich adresatów, jest
sprzeczne z:
a) art. 2 Konstytucji RP, gdyż dochodzi do naruszenia zasady państwa prawa i legalizmu,
zasady sprawiedliwości społecznej, jak również wynikającej z niej zasady
proporcjonalności i zaufania obywateli do prawa;
b) art. 5 Konstytucji RP, gdyż dochodzi do naruszenia zasady ochrony środowiska z
uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju;
c) art. 7 Konstytucji RP, gdyż dochodzi do naruszenia zasady działania władz publicznych
na podstawie i w granicach prawa;
d) art. 9 Konstytucji RP, gdyż dochodzi do naruszenia zasady obowiązku przestrzegania
przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego;
e) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż dochodzi do naruszenia zasady równości wszystkich
wobec prawa;
f) art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż dochodzi do naruszenia zasady
polegającej na przyjęciu że w zakresie w jakim źródłem obowiązującego prawa
Rzeczypospolitej Polskiej są ratyfikowane umowy międzynarodowe, a jeżeli z umowy
międzynarodowej to wynika, prawo stanowione przez organizację międzynarodową jest
stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami;
g) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż dochodzi do naruszenia zasady hierarchii źródeł
prawa i wynikającej z niej konieczności zgodności aktów niższych z aktami wyższej
rangi.

Zastrzeżenia w zakresie zgodności z prawem uchwał antysmogowych, pojawiają się na tle wyżej
wskazanych zasad, z uwagi na okoliczności że:
1. nie dopuszczono możliwości stosowania innych rozwiązań technicznych, mogących spełnić
wymagania granicznych wartości emisji, takich jak możliwość montażu elektrofiltrów lub
dodatkowych palników wewnętrznych, spalających szkodliwe związki zawarte w dymie;
2. odgórnie nakazano wymianę wszystkich, również obecnie użytkowanych kotłów na nowe,
zgodne ze wskazanymi parametrami, mimo że ustawa tego nie nakazuje, a wręcz przeciwnie
wskazuje że tylko nowo montowane kotły muszą spełniać określone parametry emisji;
3. nakazano w części uchwał stosowanie konkretnych paliw lub konkretnego systemu
ogrzewania, mimo iż ustawa tego nie nakazuje, a wręcz przeciwnie wprowadza w tym
zakresie dowolność;
4. zakazano stosowania instalacji z ręcznym podawaniem paliwa oraz w przypadku miejscowych
ogrzewaczy pomieszczeń, jedynie z zamkniętą komorą spalania, mimo iż ustawa i przepisy
wyższej rangi tego nie nakazują, a wręcz przeciwnie wprowadzają w tym zakresie dowolność;
5. wprowadzono na różnych obszarach, różniące się od siebie normy prawne, mimo że dotyczą
tej samej grupy podmiotów, a sytuacja na tych terenach nie różni się w takim zakresie, aby
uzasadnione było takie zróżnicowanie sytuacji adresatów uchwał;
6. naruszono zasadę proporcjonalności, nie dokonując szczegółowej:
a) analizy sytuacji faktycznej, w tym finansowej adresatów uchwał,
b) badań i analiz stopnia i skutków zanieczyszczenia na całym obszarze i terenie na
którym wprowadzane są uchwały;
c) analizy ekonomicznej i zestawienia kosztów wprowadzenia uchwał jakie zmuszeni
będą ponieść ich adresaci oraz samorządy;
d) analizy możliwości faktycznych realizacji i przestrzegania uchwał przez ich adresatów,
gdyż nie brano pod uwagę barier architektonicznych, budowlanych i konstrukcyjnych,
które uniemożliwiają montaż w danym obiekcie, kotłów dopuszczonych przez uchwały;
e) Brak uregulowania w uchwałach gwarancji dofinansowania dla adresatów uchwał,
mimo iż oczywistym jest że ich wdrożenie pociągnie za sobą znaczne koszty
finansowe;
7. naruszono zasadę zaufania obywateli do prawa, gdyż nakazano aby wszystkie nowo
uruchamiane instalacje, zgodne były z warunkami uchwał już od momentu ich wejścia w życie,
podczas gdy zupełnie pominięto kwestie sytuacji aktualnie realizowanych inwestycji, co do
których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę na podstawie dotychczasowych przepisów,
gdzie dopuszczono wykonanie instalacji o niższych parametrach;
Najistotniejszą jednak wadą uchwał jest zarzut, iż uchwały te nie tylko przekraczają zakres
umocowania do ich wydania, ale samo umocowanie a przez to uchwały są sprzeczne z prawem, w
tym z ustawą Prawo ochrony środowiska.
Wyjaśnić należy, że uchwały obejmą swoim zakresem małe podmioty, gdyż będą miały zastosowanie
do instalacji o małych mocach, do 1 MW. Co jednak najistotniejsze, z przepisów ustawy Prawo
ochrony środowiska oraz z wydanych do niej rozporządzeń normujących kwestie pozwoleń i zgłoszeń
wynika, że to właśnie te instalacje, które objęte będą działaniami uchwał antysmogowych, uznane
zostały według ustawodawcy, jako jednostkowe instalacje, za niezagrażające i nieoddziałujące
negatywnie na środowisko. W tym zakresie pojawia się zatem zasadniczy problem i niezgodność z
prawem przedmiotowych uchwał, mianowicie na potrzeby uzasadnienia konieczności wprowadzenia
uchwał, potraktowano wszystkich adresatów a zarazem instalacje, zbiorowo jako jedno źródło emisji –
niskiej emisji.
Jak już wskazano, w ustawie instalacja o małej mocy, uznana została przez ustawodawcę za
nieoddziałującą negatywnie na środowisko, stąd w odniesieniu do nich ustawodawca nie wprowadza
ograniczeń i nakazów, w tym standardów emisyjnych. Niemniej jednak, jak wynika z szeregu badań i
analiz chemicznych, pojedyncze instalacje, w tym instalacje zamontowane w gospodarstwach
domowych, jako całość, mają znaczny wpływ na środowisko i mogą być uznane za negatywnie na nie
oddziałujące. Nalży jednak odróżnić ocenę oddziaływania na środowisko pojedynczej instalacji
niewymagającej zgłoszenia czy pozwolenia, jako jednostkowego źródła emisji, z oceną oddziaływania
na to środowisko, wszystkich instalacji niewymagających zgłoszenia, jako całości.
Prawa i obowiązki są bowiem określone jednostkowo, a nie w ujęciu globalnym, i tylko w takim
zakresie należy je rozpatrywać i oceniać ich zgodność z Konstytucją. Jeżeli bowiem ustawa wyraźnie
uprzywilejowała daną jednostkę (instalację, będącą we władaniu lub własności konkretnej osoby), to
nie można tego prawa pominąć i nie respektować, z uwagi na globalne ujęcie problemu, a w szczególności nie można tego rodzaju działań realizować w drodze aktów najniższej rangi, a więc
aktów prawa miejscowego.
Konieczność uregulowania tego rodzaju kwestii i globalnego problemu jakim jest szkodliwość tzw.
niskiej emisji, wymaga działań systemowych i zmiany szeregu ustaw. Władze na szczeblu krajowym
obawiają się jednak konsekwencji i niezadowolenia obywateli, dlatego spraw tych nie rozstrzygają
odgórnie i jednolicie dla całego kraju, ale przerzucają obowiązek działania i ciężar negatywnych ocen
i niezadowolenia społecznego, na szczebel najniższy – samorządowy.
Wskazać przy tym należy, że od wielu lat, grupy skupione wokół branży węglowej, naukowcy oraz
podmioty zajmujące się ochroną środowiska, wskazują na konieczność ustawowego i odgórnego
uregulowania standardów emisyjnych, również dla instalacji niewymagających zgłoszenia, jak również
parametrów technicznych takich instalacji. Tego rodzaju działań nie można jednak zastąpić
działaniami oddolnymi, w postaci wydawania aktów prawa miejscowego, gdyż z uwagi na obecne
brzmienie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, działania takie powinny być uznane za
sprzeczne z normami i zasadami konstytucyjnymi, takimi jak zasada państwa prawa, ograniczania
praw jednostek jedynie w drodze ustawy, decentralizacji oraz pomocniczości. Dodatkowo należy
wskazać, że z uwagi na tak znaczące i dotkliwe nakazy i zakazy, kwestie te wchodzą do tzw. materii
ustawowej, a więc zakresu spraw i obowiązków, które mogą być regulowane jedynie w drodze
ustawy, tak jak przykładowo wprowadzono w drodze przepisów ustawowych, przepisy proekologiczne
dotyczące:
1. nakazu dla właściciela nieruchomości, podłączenia budynków do sieci kanalizacyjnej,
wszędzie tam gdzie jest ona dostępna;
2. nakazu dla właściciela nieruchomości, wyposażenia nieruchomości w pojemniki na
śmieci, przy czym ustawa dokładnie określa ich liczbę, pojemność, rodzaj i kolor;
3. nakazu stosowania katalizatorów w pojazdach.
Wszystkie wyżej wskazane okoliczności i argumenty, potwierdzają że wprowadzane systematycznie
uchwały antysmogowe, są wadliwe tak co do samej ich treści, jak i podstaw ich uchwalenia,
ostatecznej jednak ich oceny, musi dokonać sądownictwo administracyjne.
W dniu 19 września 2017 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrywał skargi na
uchwałę antysmogową dla Małopolski, którą sejmik uchwalił w styczniu tego roku. Skargi złożyły dwie
osoby fizyczne eksploatujące instalacje, które nie spełniają wymogów oraz dwa podmioty
gospodarcze, zajmujące się sprzedażą węgla. Sąd wstrzymał się z wydaniem orzeczenia do dnia 3 października 2017r.